Гармонизация как инструмент актуализации сметно-нормативных баз в строительстве

 

И.В. КАРАКОЗОВА, канд. техн. наук, доцент, начальник отдела методологии разработки и актуализации нормативно-методических документов в строительстве ГАУ «НИАЦ», доцент кафедры «Менеджмент и инновации» НИУ МГСУ; О.В. СУХОДОЕВА, заместитель начальника отдела методологии разработки и актуализации нормативно-методических документов в строительстве ГАУ «НИАЦ»

Ключевые слова: гармонизация сметно-нормативных баз, государственная информационная система, сметные нормативы, сметная норма, метод Дельфи
Keywords: harmonization of estimate-regulatory frameworks, State information system, estimated ratios, the estimated norm, Delphi method

В статье рассматриваются теоретические вопросы разработки проекта концепции управления принятием и реализацией решений при проведении работ по актуализации сметно-нормативных баз в строительстве. Проводится ретроспективный анализ ранее действующих сметно-нормативных баз. Описываются этапы выполнения работ по гармонизации сметно-нормативных баз ФСНБ-2001 и ТСН-2001 для г. Москвы. Приводятся полученные результаты, позволяющие планировать работу по актуализации сметно-нормативных баз с учетом разработанной концепции.

Одним из инструментов определения сметных затрат в строительстве являются сметные нормативы, в состав которых входят элементные и укрупненные сметные нормативы, при этом в разное время их состав менялся в зависимости от принятых основных положений в области сметного нормирования и ценообразования в строительстве. Кроме того, составом сметных нормативов и порядком их использования при расчете затрат в текущем уровне цен определялся выбор метода их расчета: ресурсный, базисно-индексный, базисно-компенсационный, ресурсно-индексный и др. Такой подход требовал от действующей системы сметных нормативов постоянной актуализации в связи с необходимостью учета как новых технологий, современных материальных ресурсов, факторов, влияющих на изменение цен и др., так и c целью решения одной из важных задач государства – снижения стоимости строительства.

Актуализация сметно-нормативных баз (далее СНБ) в строительстве происходит с определенной периодичностью. Первая сметно-нормативная база – аналог ныне действующей, появилась в 1955 г. В ее состав были включены сметные нормы, расценки и ценники на различные виды работ, сметные цены на ресурсы, прейскуранты, а также нормативно-методические материалы, регламентирующие порядок формирования сметных затрат в строительстве с учетом реалий того времени.

Затем были разработаны и введены в действие сметно-нормативные базы 1969 г., 1984 г., отдельные группы сборников сметно-нормативной базы 1991 г. и, наконец, федеральная сметно-нормативная база 2001 г. (далее ФСНБ-2001). Следует отметить, что ФСНБ-2001 была также подготовлена в редакциях 2008, 2009, 2014 и 2017 гг. Параллельно на территориальном уровне, в городе Москве, не дожидаясь утверждения федеральных сметных нормативов 2001 г., были созданы территориальные сметные нормативы МТСН 81-98. Постановлением правительства Москвы от 18.01.2000 №7 «О формировании городской инвестиционно-строительной программы на основе стоимости строительства в уровне цен 1998 года» было установлено, что сметная стоимость строительства при финансировании из городского заказа должна определяться на основании МТСН 81-98 в базисном уровне цен по состоянию на 01.01.1998 г. Однако данные сметные нормативы Госстроем России были признаны как не соответствующие федеральным нормативным и методическим документам в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве. С целью снижения противоречий между федеральными и московскими территориальными сметными нормативами были разработаны территориальные сметные нормативы ТСН-2001 в соответствии с постановлением правительства Москвы от 10.08.2004 №557-ПП «О совершенствовании территориальной сметно-нормативной базы для определения стоимости строительства объектов в городе Москве». В настоящее время территориальные сметные нормативы города Москвы (ТСН-2001) включены в Федеральный реестр сметных нормативов. Таким образом, разработка и актуализация сметных нормативов в строительстве является одной из первоочередных задач, решение которой всегда было и будет направлено на определение достоверных сметных затрат в строительстве.

Цель данной работы – сформировать единый подход к управлению принятием и реализацией решений при проведении работ по актуализации сметно-нормативной базы в строительстве. Актуальность данной статьи обусловлена тем, что в настоящий момент в рамках реализации масштабной реформы системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве Минстроем России и Москомэкспертизой выполняется совместная работа по гармонизации сметно-нормативных баз ФСНБ-2001 и ТСН-2001 для города Москвы, целью которой является создание единой государственной сметно-нормативной базы. При этом практически значимым представляется создание эффективного инструмента в виде системы сметных нормативов, используемых в строительстве для формирования достоверной и достаточной сметной стоимости строительства объектов, финансируемых из государственного бюджета. Научная новизна работы заключается в разработке проекта концепции управления принятием и реализацией решений при проведении работ по актуализации СНБ в строительстве.

Первая сметно-нормативная база – аналог ныне действующей базы – начала зарождаться в 1955 г., после подписания Постановления Совета Министров СССР от 24.08.1955 №1552 «Об упорядочении планирования, укреплении хозяйственного расчета, финансовой дисциплины и улучшении сметного дела в строительстве». На основании данного Постановления в период 1955-1956 гг. следовало пересмотреть все отраслевые нормы расхода основных строительных материалов, используемых для промышленного, транспортного, сельскохозяйственного и культурно-бытового строительства, установленные на 1 млн руб. стоимости строительно-монтажных работ, а для жилищного строительства – на 1000 кв. м жилой площади. При этом следовало учитывать внедрение в строительство сборных железобетонных конструкций, максимальную возможность замены металлоконструкций сборным железобетоном, а также применение выпускаемых на тот момент новых строительных материалов. При пересмотре сметных нормативов необходимо было устранить завышение цен на монтаж отдельных видов оборудования, выявленное в практике применения ценников на оборудование. При этом смета, составленная по рабочим чертежам, должна была являться основой для производственного планирования и расчетов за выполненные работы в строительстве.

После решения поставленных задач и внесения изменений в 4-ю часть СНиП «Сметные нормы и правила» нормативы 1956 г. в ценах по состоянию на 1 июля 1955 г. вступили в силу.

Спустя 14 лет ввиду экономических изменений в стране на смену базе 1955 г. пришла сметно-нормативная база 1969 г. В ее состав вошли сборники единых районных единичных расценок на строительные работы (ЕРЕР-69), укрупненных сметных норм, ценников районных сметных цен на материалы, изделия и конструкции, ценников машино-смен строительных машин и оборудования для всех территориальных районов, включая районы Крайнего Севера и приравненные к ним территории, а также ценник сметных цен на перевозки грузов для строительства.

ЕРЕР-69 были разработаны на единицу объема работ и определяли общую стоимость работ, т.е. величину прямых затрат в ценах по состоянию на 1 января 1969 г. В качестве базисного района при их разработке выступала Московская область, однако в таблице для каждого вида работ в соответствии с шифром единичной расценки сразу же были представлены показатели общей стоимости работ с привязкой к конкретному территориальному району. При этом в качестве дополнительной информации над таблицей указывались вес материалов, трудоемкость работ, выраженная в человеко-часах, и таблица СНиП, а в таблице – общая заработная плата. Такая обобщенная информация с распределением по районам, представленная в таблицах сборников, позволяла определять сметную стоимость работ быстро и без выезда на стройку специалиста сметного отдела при условии качественно разработанной проектной документации. Данные сметные нормативы применялись на протяжении почти 15 лет и потеряли свою актуальность под влиянием научно-технического и социального прогресса.

Сметно-нормативная база 1984 г. (СНБ-1984) действовала на протяжении более двух десятилетий. Ее появлению способствовали изменения ценообразующих факторов, происходящих в связи с применением нового, более совершенного оборудования, более прогрессивной технологии производства, обеспечивающей сокращение числа работающих или ликвидацию тяжелых и вредных профессий, использование прогрессивных проектных (объемно-планировочных, конструктивных и др.) решений зданий и сооружений, обеспечивающих повышение эффективности капитальных вложений и рациональное использование ресурсов и др. Состав основных методических документов в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве был по-прежнему определен 4-й частью СНиПа «Сметные нормы и правила». При этом в качестве основной задачи сметного нормирования была выделена экономия ресурсов и снижение сметной стоимости за счет пересмотра сметных нормативов с целью отражения в них последних достижений науки и техники.

В состав СНБ-1984 входили сборники единых районных единичных расценок. Они разрабатывались централизовано и с обязательным утверждением Госстроем СССР или региональными министерствами ЖКХ. При этом стоимость привозных материальных ресурсов определялась для каждого территориального района, где необходимо было учесть районные условия ценообразования. Стоимость местных материалов определялась по сметным ценам, установленным для отдельных зон в пределах территориальных районов. Основанием для разработки сборников единичных расценок являлись сборники элементных сметных норм. Кроме того, в состав СНБ-1984 входили также прейскуранты, выступающие в качестве укрупненных сметных нормативов, на основе которых можно было наиболее достоверно и быстро определить сметную стоимость строительства зданий и сооружений как при одностадийном, так и при двухстадийном проектировании. Прейскуранты разрабатывались либо на основе смет к типовым и повторно применяемым экономичным индивидуальным проектам, либо по типовым проектным решениям с учетом рациональной организации работ по возведению сооружений.

Сметно-нормативная база 1991 г. (СНБ-1991) создавалась в рыночных условиях и должна была учитывать новые подходы к ценообразованию в строительстве с учетом коренных изменений в экономике страны, а именно – способствовать формированию свободных договорных цен на строительную продукцию на разных этапах инвестиционного цикла. Письмом Госстроя России от 22.10.1993 №БЕ-19-21/12 «Основные положения (концепция) ценообразования и сметного нормирования в строительстве в условиях развития рыночных отношений» были определены главные направления политики ценообразования в строительном комплексе и перестройки действующей системы определения стоимости строительства. Формирование цен на строительную продукцию в условиях рыночных отношений должно было происходить на равноправной основе с учетом отраслевых и местных особенностей осуществления строительства путем отражения этих особенностей в ведомственных и региональных методических документах. Основным методом оптимизации цены должны были выступать подрядные торги. При определении стоимости строительства следовало обеспечить гибкий, вариантный подход к вопросам ценообразования, без жесткой регламентации и чрезмерной централизации. Структура СНБ-1991 повторяла структуру СНБ-1984, при этом она была также дополнена сметными нормами и расценками на работы, выполняемые с применением новых технологий, появившихся в 1980-е годы. В период формирования СНБ-1991 появилась необходимость в индексации сметной стоимости, поскольку инфляция постоянно росла и следовало учитывать рост цен на ресурсы, используемые в строительстве. Однако полностью выпуск нормативов 1991 г. так и не был завершен. Как самостоятельная сметно-нормативная база они применялись ограниченное время лишь в проектных организациях для сметных расчетов в базисном уровне цен.

Однако к середине 1990-х окончательно стало ясно, что действующие сметные нормативы, которые длительное время серьезно не пересматривались, уже не отражают происходящих преобразований в ценообразовании строительного комплекса, связанных с изменениями условий строительства, появлением новых строительных машин, материалов и технологий. Поэтому в декабре 1997 г. было принято решение коллегии Госстроя РФ о разработке в период с 1998-го по 2000 г. новой сметно-нормативной базы 2001 г. (СНБ-2001). Этому решению способствовала относительная стабилизация экономики страны и снижение уровня инфляции. Вскоре было издано Постановление Госстроя РФ от 11.02.1998 №18-15 «О переходе на новую сметно-нормативную базу в строительстве».

Структура и состав сметных нормативов СНБ-2001 включают в себя сметные нормы и расценки на различные виды работ, цены на ресурсы, укрупненные показатели стоимости и др., при этом по уровню применения они подразделяются на государственные, отраслевые, территориальные и индивидуальные. В качестве базисного района при разработке государственных сметных нормативов также выступала Московская область. Данные сметные нормативы предназначены для определения объема капитальных вложений, открытия финансирования и др.

Таким образом, сметно-нормативная база в строительстве представляет собой базу данных, содержащую необходимую информацию для формирования достоверной сметной стоимости работ/объектов в строительстве. Степень актуальности, полноты и точности СНБ влияет на уровень ее использования в строительстве и значимость при планировании предстоящих затрат.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ [1], в настоящее время СНБ должна состоять из сметных нормативов, которые включают в себя сметные нормы и методические документы, регламентирующие порядок разработки и применения норм, используемых при определении сметной стоимости в строительстве. Таким образом, совокупность сметных норм и методических документов является базой данных для расчета сметной стоимости в строительстве.

Держателем СНБ в настоящее время является Минстрой РФ, в функции которого входит выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере строительства, в т.ч. по вопросам ценообразования и сметного нормирования в строительстве [2].

Пользователями СНБ являются все участники инвестиционно-строительного процесса – от органов государственной власти до строительных организаций.

Периодичность проведения актуализации СНБ зависит от текущих условий и потребностей ее держателя и пользователей. В соответствии с п. 5.4.26 «Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 №1038, Минстрой России обеспечивает ежегодный пересмотр сметных нормативов, включенных в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета. Актуализация с такой периодичностью связана, например, с корректировкой действующих сметных норм, в связи с выявлением в них технических ошибок. Такая необходимость возникает за счет внедрения в строительное производство новых строительных технологий с использованием современных материально-технических ресурсов, а также в связи с исключением тех материальных ресурсов, которые сняты с производства. Кроме того, имеет место разработка поправочных коэффициентов, регламентирующих порядок применения действующих сметных норм в новых условиях, отличных от тех, которые были учтены при ее разработке.

К основным принципам, на которых должна строиться актуализация СНБ, являются:

− своевременность – состав информации для включения в СНБ должен отражать существующее состояние строительной отрасли, ее развитие и значимость для экономики страны;

− непрерывность – процесс актуализации СНБ должен быть постоянным с целью отражения всех изменений и дополнений в правовых и нормативно-методических документах в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве;

− упорядоченность – СНБ должна представлять собой систему взаимосвязанных правил и положений, позволяющих последовательно получать необходимую информацию для полного и достоверного отражения затрат в сметной документации;

− открытость – СНБ должна входить в состав элементов информационной среды, расположенных в открытом доступе;

− достоверность – СНБ должна быть детализирована в той степени, в которой действующие правовые и нормативно-методические документы позволяют обеспечивать формирование полных и достоверных затрат в строительстве.

Актуализацию СНБ можно представить как проект, который вне зависимости от того, какую область деятельности он охватывает, имеет примерно одну и ту же структуру, содержащую формулирование проблемы, цели и решаемые задачи, основные направления работы, ресурсное обеспечение проекта, этапы его реализации, мероприятия по его реализации и механизм реализации принимаемых решений.

Согласно [4, 6], процесс принятия решения представляет собой поиск, группировку и анализ требуемой информации в соответствии с утвержденной целью и в рамках поставленных задач для последующей реализации решения. Другими словами, должен быть сформирован план отдельных мероприятий, включающих в себя ряд действий, выполняемых в определенной последовательности, в установленные сроки и с получением необходимых результатов. При подготовке плана мероприятий по актуализации СНБ и в процессе его дальнейшей реализации необходимо учитывать ряд аспектов, приведенных в табл. 1 и направленных на учет основных функций в рамках выделенных полномочий и компетенций исполнителей.

Для успешной и своевременной реализации принимаемых решений следует разрабатывать механизм принятия и реализации решений, где должны быть представлены взаимосвязи всех решений, находящихся на различных стадиях реализации: разработка, управление, контроль, оценка.

На рис. 1 приведен проект концепции управления принятием и реализацией решений при проведении работ по актуализации СНБ, используемых в строительстве при расчете сметных затрат.

Концепция включает в себя цель, объекты и субъекты управления, принципы управления, используемые методы, последовательность управления и конечный результат.

В качестве одного из методов принятия решения предлагается использовать метод Дельфи, представляющий собой процедуру сбора информации посредством анкетирования с последующей обработкой результатов и их сообщением участвующим в процессе экспертам. При использовании данного метода должна быть гарантирована анонимность экспертов, их неизвестность друг другу, формирование по обозначенной проблеме единого группового мнения на основе индивидуальных предпочтений участвующих экспертов и наличие обратной регулируемой связи, обеспечивающейся проведением нескольких туров опросов с обязательным предоставлением экспертам итоговой информации о полученных результатах [4]. Даже при наличии имеющегося недостатка у данного метода в части значительных временных затрат на проведение экспертизы и отсутствия прямого диалога экспертов данный метод приемлем в использовании при актуализации СНБ. Посредством этого метода появляется возможность получить информацию о существующей проблеме, изучить преобладающее суждение специалистов по заданному вопросу, на которое не оказывало бы влияние их прямое общение, но при этом при подготовке собственного мнения они могли оценивать свои размышления с учетом аргументов других экспертов. Кроме того, метод позволяет на постоянной основе пополнять информацию о выявленной проблеме, собирая мнения экспертного сообщества, чтобы в дальнейшем можно было спланировать свои действия по ее решению.

Проведению актуализации СНБ на федеральном уровне в настоящее время предшествует работа по гармонизации сметно-нормативных баз ТСН-2001 для города Москвы и федеральной сметно-нормативной базы (ФСНБ-2001) с целью перехода на единые государственные сметные нормативы, выполняемая в рамках реформирования системы ценообразования и сметного нормирования строительной отрасли, а также с целью выполнения Плана мероприятий по взаимодействию Минстроя России, ФАУ «ФЦЦС» и правительства Москвы (в лице комитета города Москвы по ценовой политике в строительстве и государственной экспертизе проектов – Москомэкспертизы), проводимая в период с 2016-2018 гг. (далее – План мероприятий) [5].

Выполнение работ по п. 6 Плана мероприятий «Проведение совместной работы по гармонизации сметно-нормативных баз ФСНБ и ТСН-2001 для города Москвы (по сборникам сметных нормативов)» условно включает в себя несколько этапов. На первом этапе происходит выявление материально-технических ресурсов и сметных норм на различные виды (строительных, монтажных, ремонтно-строительных и др.) работ базы ТСН-2001, отсутствующих или дублирующих материально-технические ресурсы и сметные нормы ФСНБ. Затем проводится работа по полному анализу дублирующих ресурсов и сметных норм на различные виды работ в составе ТСН-2001 и ФСНБ на предмет их актуальности, оптимальности и обоснованности для выработки решений по их дальнейшей переработке для включения в состав единой государственной сметно-нормативной базы. На следующем этапе в соответствии с принятыми решениями выполняется переработка позиций материально-технических ресурсов и сметных норм ТСН-2001, дублирующих материально-технические ресурсы и сметные нормы ФСНБ, а также позиций материально-технических ресурсов и сметных норм ТСН-2001, отсутствующих в ФСНБ, в соответствии с требованиями действующих нормативно-методических документов в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве. На последнем этапе подготовленные проекты сметных норм с учетом переработанных позиций материально-технических ресурсов должны пройти проверку, по результатам которой происходит их включение в состав единой государственной сметно-нормативной базы Российской Федерации.

Переработка дублирующих сметных норм ТСН-2001 выполнена в части актуализации наименований норм, единиц измерения работ, состава работ, а также по всем статьям затрат, учтенным нормами: материальных ресурсов, их номенклатуры, наименований, единиц измерения и норм расхода; затрат труда рабочих и машинистов; машин и механизмов, включая их наименование и нормы времени работы.

В результате проводимой работы по гармонизации СНБ было выявлено более 60% сметных нормативов базы ТСН-2001, в т.ч. дублирующих сметные нормативы ФСНБ, основанием для разработки которых явились сметные нормативы 1984 и 1991 годов. Наличие в составе сметных норм групп «Прочие машины» и «Прочие материалы» было характерно для ранее действующих СНБ для учета вспомогательных ресурсов, незначительно оказывающих влияние на величину прямых затрат. В процессе гармонизации данные группы были раскрыты с использованием обосновывающих материалов. Кроме того, раскрыты аналогичные группы в сметных нормах ТСН-2001, признанных отсутствующими в ФСНБ.

При подготовке проектов сметных норм в рамках проведения работ по гармонизации федеральных и территориальных сметных нормативов наименование материально-технических ресурсов принималось в соответствии с Классификатором строительных ресурсов (КСР), утвержденным приказом Минстроя России от 02.03.2017 №597/пр., что также можно обозначить как причину проведения актуализации СНБ-2001 в связи с изменением подходов к классификации и кодированию ресурсов, используемых в строительстве. Введение классификатора строительных ресурсов связано с проведением мониторинга стоимости строительных ресурсов, а также с необходимостью обеспечения унификации и автоматизации расчета стоимости ресурсов/затрат/объектов в строительстве с использованием программных комплексов.

Актуализация СНБ-2001 требуется в том числе с целью формирования единого терминологического аппарата, который может меняться в связи с изменением законодательства в области ценообразования и сметного нормирования, методических подходов к расчету сметных затрат, а также в связи с выявлением факторов, требующих внесения изменений в наименование и др.

Например, в структуре ТСН-2001 имеется глава 7 «Реставрационно-восстановительные работы по памятникам истории и культуры» (ТСН-2001.7). В Федеральный реестр сметных нормативов в настоящее время включены Сборники сметных норм и единичных расценок на реставрационно-восстановительные работы по памятникам истории и культуры г. Москвы ССН-84 (ССН-87, ССН-89) и Отраслевые элементные сметные нормы на ремонтно-реставрационные работы по памятникам истории и культуры ОСНрр-2001. При этом следует отметить, что при описании видов работ при подготовке общего наименования к данным группам сборников используются разные названия. Согласно [3], в переводе с латинского языка слово «restauratio» означает «восстановление». Таким образом, для корректного отражения выполняемых видов работ в объединенное наименование сборников необходимо внести изменения с целью исключения дублирования терминов, т.е. запланировать работу по актуализации в части внесения изменений как в наименование видов работ, так и технических частей сборников, где будет встречаться данный термин.

Выводы:

Таким образом, основной задачей проведения работ по гармонизации сметно-нормативных баз ФСНБ и ТСН-2001 в строительстве в настоящее время является создание единой государственной сметно-нормативной базы Российской Федерации, т.е. подготовка актуализированной версии СНБ, включающей в себя объективные и оптимальные в части затрат сметные нормы для последующего их использования при расчете сметной стоимости работ ресурсным методом. В ходе проведения данных работ был выявлен ряд проблем, которые можно классифицировать как системные (появление новых материальных ресурсов, новых технологий и др.), организационные (внедрение новой системы кодирования ресурсов в строительстве, изменение законодательства и др.). Для выявления проблем и планирования путей их решения предложен проект концепции управления принятием и реализацией решений при проведении работ по актуализации СНБ в строительстве, который будет обеспечивать непрерывность процесса внесения изменений в действующие сметные нормативы и способствовать повышению качества сметных расчетов в строительстве.

Библиографический список
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации.
2. Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 №1038 «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации».
3. Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. Около 50 000 слов. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: «Русский язык», 1976. – 1096 с.
4. Ильченко Е.Н., Суркова С.А. Управленческое решение: разработка, принятие и реализация: учебное пособие. – Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2016. – 124 с.
5. Каракозова И.В. Гармонизация ТСН-2001 и ФСНБ-2001 – цели и задачи работы, этапность, оценка результатов // Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века, №9-10, 2017, с. 52-54.
6. Яресь О.Б., Паньшин И.В. Методы принятия управленческих решений: учеб. пособие. – Владимир: Изд-во Владим. гос. ун-та имени А.Г. и Н.Г. Столетовых, 2011. – 66 с.